Pervenche Berés : « vers une véritable Union économique et monétaire, il y a urgence ! »

Le par

 pervenche

pervenche-beres-lhemicycle

*Députée européenne,
présidente de la Délégation socialiste française au
Parlement européen,
administratrice de la Fondation Jean-Jaurès

L’Europe affiche des prévisions économiques que certains analystes voudraient
interpréter comme l’amorce d’une reprise. L’embellie ne résulte cependant pas
d’une gouvernance économique optimale, qui aurait renforcé ses fondamentaux,
corrigé ses défauts de conception ou conçu les outils pour résister aux éventuels séismes
à venir. Elle s’explique plutôt par un cours de l’euro en baisse et par un prix du baril
de pétrole à l’étiage, facteurs conjoncturels qui, à eux seuls, ne pourront ni corriger la
défiance des citoyens envers le projet européen, ni assurer la pérennité de l’euro, ni créer
les conditions d’une croissance durable et créatrice d’emploi.

Le défi reste ainsi à relever. Dans cette perspective, les avancées que représentent
l’établissement du Mécanisme européen de stabilité (MES) et l’instauration de l’Union
bancaire sont incontestables. La gouvernance économique a pendant la même période
considérablement évolué sous l’effet des « 6+2 pack » et du Traité sur la stabilité, la
coordination et la gouvernance (TSCG). L’engagement de la Banque centrale européenne
(BCE), qui a lancé un programme d’assouplissement quantitatif d’envergure (quantitative
easing en anglais), va dans le même sens. Enfin, la nouvelle Commission européenne a
pris la mesure des enjeux et son plan d’investissement de 315 milliards d’euros, voulu par
les socialistes, et proposé par son président, marque la reconnaissance d’un défi auquel
l’Union européenne, au-delà de la responsabilité de chacun des États qui la composent, doit répondre.
Cependant, ces progrès révèlent en creux les lacunes d’une gouvernance économique,
qui apparaît à certains encore balbutiante, à d’autres déjà trop complexe. Cette situation
paradoxale s’explique par une absence de confiance mutuelle qui a conduit à travestir
la politique économique en une attention excessive portée à un amas de plus en plus
fourni de règles sur la qualité desquelles il serait interdit de s’interroger. Il est aisé de se
réfugier derrière ces règles pour se dispenser de faire vivre une authentique coordination
des politiques économiques des États membres, telle que l’avait pensée Jacques Delors
et telle qu’elle aurait dû se développer sur la base des embryons inscrits dans le Traité.
Pire, elle reflète l’absence de consensus politique au plus haut niveau sur le diagnostic
d’une crise qui a frappé une Union économique et monétaire (UEM) inachevée et pour
laquelle l’euro n’était pas préparé, qui mine une oeuvre collective, qui affaiblit des nations
et fragilise des millions de destins.

 

Nécessité et urgence d’un approfondissement de l’UEM
Pour les tenants de la seule rigueur budgétaire imaginée comme une panacée, l’essentiel
du problème résiderait dans les entorses faites à l’application des règles, dans un laxisme
qui entamerait la crédibilité du système dans son ensemble et par là-même la confiance
des marchés financiers. Souvent, l’argumentaire s’accompagne de la dénonciation de
la réticence des États membres à vouloir mener les réformes structurelles qui auraient
pourtant le mérite de rattraper le retard en matière de compétitivité que le continent
accuserait par rapport à ses concurrents étasuniens et asiatiques. Pour les défenseurs de
cette thèse, il faudrait d’abord que chacun mette sa maison en ordre avant de pourvoir
aller plus loin et s’occuper du village.

 

Cette analyse bute sur des réalités lourdes que ses partisans préfèrent ignorer. Le
redressement des finances publiques est un objectif incontournable, mais il doit s’inscrire
dans une trajectoire qui ne casse pas les ressorts de la croissance. En outre, pendant trop
longtemps, beaucoup d’États membres protégés par l’euro ont négligé l’importance de
mener les réformes structurelles pourtant nécessaires, dès lors que leur valeur ajoutée
économique, sociale et environnementale est démontrée. Cette approche ignore aussi
les facteurs essentiels intrinsèques à l’existence de l’euro, son effet polarisant pour les
économies et donc d’aggravation des divergences structurelles entre États membres
et de leur interdépendance négative. Elle nie les conséquences déflationnistes d’une
consolidation budgétaire simultanée, alors même que le Fonds monétaire international
(FMI) a fait son mea culpa à propos de la sous-estimation des multiplicateurs budgétaires,
et ignore les effets d’entraînement (spillover effects).
Un débat aussi fondamental ne peut pas être condamné à l’ajournement et à l’inertie. Les
négociations avec la Grèce, la victoire des conservateurs au Royaume-Uni, la montée en
puissance de l’extrême droite en France et ailleurs, alors que des élections générales auront
lieu dans l’Hexagone puis en Allemagne en 2017, conduisent à exclure d’ici là toute remise
à plat ambitieuse qui nécessiterait une révision des Traités en ce qui concerne l’UEM.
Cette hypothèse posée, l’objectif de l’achèvement de l’UEM demeure. Il doit conduire
à procéder, à court terme, aux ajustements capables d’améliorer la qualité de la décision
économique au sein de la zone euro dans le cadre actuel tout en ayant, d’ores et déjà, une
vision claire de l’objectif à atteindre pour que les prochaines étapes y contribuent. Cette
mise en perspective est indispensable si l’on ne veut pas reporter aux calendes grecques
l’objectif tant l’urgence peut conduire à des étapes qui, in fine, complique l’exercice. C’est
ainsi que l’instauration du MES a permis de faire face au risque de défaillance d’États
membres, mais a aussi conduit à une renationalisation des conditions d’exercice de la
solidarité au détriment d’une approche intégrée. Le « bricolage » autour du « 6+2 pack »
a conforté le sillon de la règle, avec l’illusion qu’elle pouvait devenir intelligente sans
permettre la vision globale et la création des outils qui en découlent.
Une quinzaine d’années après l’entrée en vigueur de l’euro, son architecture semble donc
toujours précaire et, aux yeux d’une fraction croissante des citoyens, l’Europe paraît de
moins en moins capable d’assurer la prospérité et la solidarité, qui sont au coeur de sa promesse.

L’une des raisons de marasme tient aux lacunes de la gouvernance économique. Sur ce
sujet à la fois politique et économique, l’Europe et la zone euro ne disposent que peu
de temps pour mobiliser leurs énergies. Elles ne survivront pas à une décennie de plus
de croissance anémique, d’inflation au plancher et de chômage élevé alors que, outre
les développements grecs ou britanniques, elles doivent inventer le modèle économique
du XXIe siècle autour de la transition écologique ou numérique et d’un bouleversement
démographique en cours.
C’est la raison pour laquelle, au lieu de se satisfaire de l’observation des sursauts
infinitésimaux de la conjoncture économique ou du sort réservé aux règles, l’engagement
doit porter, en suivant la lettre et l’esprit de la méthode communautaire, sur la recherche
d’une véritable coordination, d’une convergence réelle et d’un sens retrouvé de la solidarité.
Les interventions récentes du président de la BCE sont utiles dans ce débat, en ce qu’elles
proposent de transposer les clés du succès de l’Union monétaire à l’Union économique en
la complétant, en se souvenant que les règles seules n’ont pas permis de parvenir à l’euro
tant que n’existaient pas dans le même temps de solides institutions qui permettent de
piloter l’ensemble.

 

Quelles conditions à l’instauration d’une véritable
UEM ?
Un budget pour la zone euro
Ce saut qualitatif suppose la mise en place d’un véritable budget de la zone euro, ou
d’une capacité budgétaire, selon la terminologie utilisée. La perspective de l’intégration
dans le dispositif communautaire du MES et le prochain rendez-vous de l’Union avec
la révision à mi-parcours des perspectives financières devraient installer les éléments
de cette négociation. Ce budget, financé par des ressources propres et dans le cadre du
budget de l’Union, doit à la fois contribuer à la convergence en soutenant les réformes
engagées par les États membres, assurer, au niveau de la zone euro, que le niveau
d’investissement corresponde à celui souhaité en tenant compte de la coordination de
celui des États membres dans le prolongement du plan Juncker et du Fonds européen
pour les investissements stratégiques (FESI, EFSI en anglais) et garantir la solidarité en
permettant d’absorber les chocs asymétriques, de financer des mesures contra-cycliques
ou d’alléger le poids de la dette.

 

Une véritable Union bancaire
Plusieurs autres passages obligés sur cette feuille de route viennent immédiatement à
l’esprit. En premier lieu, le parachèvement de l’Union bancaire. Sans l’instauration d’un
système de garantie des dépôts commun, le dispositif resterait bancal, au détriment des
efforts déployés ces dernières années pour progresser sur la voie de la réduction du risque
systémique à travers la montée en puissance des autorités de supervision et l’édification
d’un Mécanisme de résolution unique. Mais la zone euro, alors que s’engage la discussion en
faveur de l’établissement d’une Union des marchés des capitaux (UMC) et que le Royaume-
Uni entre dans une période de renégociation des conditions de son appartenance à l’Union
et, singulièrement, au marché intérieur, devra veiller à ce que l’UMC tienne compte de ses
intérêts spécifiques, ne fragilise pas l’Union bancaire, permette d’orienter les financements
vers les besoins de la transition écologique en cours, sans négliger les questions soulevées
par la « finance de l’ombre » (shadow banking) ou les enjeux de fiscalité. Au bout du
compte, il faudra s’assurer que l’impact sur l’économie de la zone du fonctionnement des
marchés financiers soit pleinement intégré au mécanisme de surveillance et d’ajustement
budgétaire et donc de la bonne articulation entre la gouvernance économique et le Comité
européen des risques systémiques (CERS, ESRB en anglais).

 

Vers plus d’harmonisation fiscale
Sur le chemin de l’achèvement de l’UEM, la question de la compétitivité de chacun
des États membres et de la zone euro dans son ensemble reste un impératif. Mais
comment traiter sérieusement celle-ci en ignorant les conditions fiscales et sociales de son
déploiement ? C’est un motif supplémentaire pour avancer sur ces champs. L’harmonisation
des bases d’imposition des sociétés et le coup d’arrêt donné aux pratiques d’optimisation
fiscale agressives constitueraient des pas décisifs et réconcilieraient avec une éthique
jugée trop souvent accessoire par le monde des affaires. Des avancées dans ce domaine
permettraient également d’arrêter le socle d’une ressource propre du budget européen.
Elles favoriseraient la convergence des performances économiques ; c’est une des raisons
pour lesquelles des critères de convergence en matière fiscale devraient figurer parmi
ceux qui engageraient les États membres dans le cadre du code de convergence proposé
par le Parlement européen. Ce code, adopté selon la procédure de codécision sur une
base quinquennale, permettrait de définir quelques objectifs contraignants pour les États
membres de la zone euro.
Acquis sociaux et instauration d’un salaire minimum européen
La même dynamique doit être à l’oeuvre pour définir un socle social solide. Au sein
d’une hiérarchie des normes renouvelée, les libertés du marché intérieur ne devront plus
pouvoir l’emporter sur les droits sociaux fondamentaux. Pour soutenir la demande agrégée,
garantir les moyens d’une vie décente aux travailleurs ainsi qu’à leurs familles, et enrayer
le phénomène de la pauvreté au travail, l’idée d’un revenu de base décent européen, mûrie
depuis plusieurs années, doit trouver sa concrétisation, sans porter atteinte aux pratiques
nationales de négociation entre partenaires sociaux. Face au développement constaté
ou souhaité des mobilités à l’intérieur de la zone euro, la question de la portabilité des
droits devra être ré-ouverte et parachevée. En lien avec les outils macroéconomiques
nécessaires pour compléter l’UEM, la question d’un système européen d’indemnités
chômage minimum, qui assurerait une protection de base des travailleurs et limiterait la
propension à faire des politiques de protection sociale une variable d’ajustement budgétaire,
doit être envisagée sans tabou au titre de la solidarité.

 

Comment optimiser le semestre européen ?
L’effort vers l’excellence impose, en attendant, de réaménager les étapes du Semestre
européen et d’améliorer le potentiel de ce cycle de coordination des politiques économiques.
Une telle réorganisation répond à la nécessité de renverser le paradigme suivi au cours
des derniers exercices. L’idée centrale revient à mettre un terme à la prédominance des
dialogues bilatéraux entre la Commission européenne et chaque État membre et à les
insérer à une approche de politique économique globale fondée sur le diagnostic et sur
une recommandation économique pour la zone euro prise dans son ensemble.
Cette approche présente trois avantages majeurs. En instaurant une véritable concertation
entre les États membres, elle permet de prendre en compte les externalités et les synergies
dans la recherche du policy mix le plus adéquat. Elle limite de plus la perception de
politiques imposées unilatéralement par Bruxelles et accroît en conséquence le degré
d’acceptation de décisions prises collectivement, dans l’intérêt du collectif.
L’appropriation serait d’autant plus grande qu’elle reposerait sur l’engagement de toutes les
parties prenantes, au premier rang desquels les Parlements nationaux et les partenaires
sociaux, et sur la contribution des conseils budgétaires nationaux, indépendants, dont le
travail en réseau au niveau européen a vocation à s’établir. Cette approche expose enfin
clairement les objectifs communs souhaitables et la partition que chacun doit jouer afin de
les atteindre, dans l’harmonie. C’est la IXe Symphonie après l’OHIO (own house in order).
Concrètement, la mise en oeuvre de cette démarche passerait par une évolution du
calendrier, qui commencerait par des échanges au premier trimestre sur la détermination
de la demande budgétaire agrégée souhaitée (aggregate fiscal stance). L’Examen annuel
de croissance et, surtout, la Recommandation zone euro – outil jusqu’ici mal exploité
– viendraient nourrir ces discussions destinées à faire émerger la coordination et la
convergence, tandis que les Recommandations spécifiques par pays, qui gagneraient à
être rassemblées avec la Procédure de déficit excessif, seraient, dans un second temps,
déclinées, pays par pays, en fonction de la cible commune et d’un nombre limité d’objectifs
définis dans le code de convergence cité précédemment. Afin d’assurer le fonctionnement
d’un tel dispositif, la Recommandation zone euro devrait devenir obligatoire et son adoption,
en amont du Conseil européen de printemps, devrait être précédée par un débat en plénière
du Parlement européen. In fine, l’observation de l’adéquation entre les plans budgétaires
de chaque État membre et la Demande budgétaire agrégée souhaitée pourrait conduire
à mobiliser la capacité budgétaire de la zone.
Dans ce réaménagement de l’approche et de la séquence, qui a pour dessein de forger
une véritable politique économique de la zone euro, un instrument doit retrouver la
place pour lequel il avait été conçu à l’origine. Il s’agit de la Procédure de déséquilibre
macroéconomique (Macroeconomic Imbalance Procedure ou MIP), dont le détournement
est manifeste. Cette procédure apparaît en effet de plus en plus comme le moyen privilégié
d’exercer une pression individuelle sur les seuls pays en déficit, notamment sur leurs coûts
du travail. Il est urgent de la remettre au service de l’identification et de la correction
des divergences entre les États membres susceptibles de mettre en danger la stabilité de
l’Union, en commençant, comme la Commission vient de le faire, par se pencher sur la
question de la marge de manoeuvre des pays en surplus, mais aussi en tenant compte des
interdépendances négatives entre les États membres de la zone.

 

Dans ces progrès méthodologiques qui doivent, dans l’immédiat, permettre d’améliorer
le fonctionnement du « 6+2 pack », la question de la nature des réformes structurelles
exigées des États membres doit être posée. Un État démocratique se réforme efficacement
lorsqu’il doit le faire, mais aussi lorsqu’il est convaincu de le faire parce que cela correspond
à son propre intérêt et non pas parce qu’il risque d’être sanctionné.
De plus, un débat doit être accepté sur la nature des réformes souhaitées. Faut-il favoriser
des réformes qui se traduisent par moins d’investissement dans l’éducation, de formation
des salariés ? Ne faut-il pas admettre plus de latitude dans l’évaluation de l’impact sur la
durée des réformes ? Autant de questions qui doivent être ouvertes. Ce débat est d’autant
plus possible aujourd’hui que la situation dans les États membres a radicalement changé
avec la crise. Chez certains, on a observé que le caractère protecteur de l’euro lors de
son introduction a pu les conduire à négliger momentanément les enjeux en termes de
compétitivité et de réformes structurelles. Mais la crise est venue rappeler chacun à son
propre devoir, pour lui et pour l’UEM dans son ensemble. Il est désormais temps de
pouvoir mener sereinement ce débat entre partenaires.

 

De la clarté des règles
Dans cette perspective, des progrès doivent aussi être recherchés concernant les règles
existantes. L’assentiment le plus aisé à recueillir se trouve du côté de l’exigence de clarté
des règles. Pour être utiles à un débat budgétaire assaini, celles-ci doivent être intelligibles,
cohérentes et mises en oeuvre avec discernement.
Intelligibles car, dans les capitales comme dans les institutions européennes, chacun
constate que la complexité grandissante du Pacte de stabilité et de croissance représente un
frein à son appropriation, voire un motif de contestation. Ceux qui maîtrisent l’intégralité
des raffinements techniques sont désormais des experts qui se comptent sur les doigts
d’une main. La tentation d’ajouter de nouvelles règles – cédant à l’illusion d’une codification
exhaustive possible – est donc à réprimer avec force. Il faut chercher la simplification.
Cohérentes car, par exemple, la règle selon laquelle les États membres en Procédure de
déficit excessif doivent réduire d’un vingtième par an (sur une moyenne de trois ans)
l’écart entre leur taux d’endettement et la valeur de référence de 60 % du PIB devrait être
repensée. Son efficacité est sérieusement en cause, dès lors qu’elle est aveugle au taux de
croissance nominal des pays concernés. En outre, les désaccords et les contradictions sur
les concepts, les méthodes et les paramètres d’analyse employés sont contre-productifs. Si
le concept d’écart de rendement (output gap) peut être utile à l’analyse, il renferme trop
d’incertitudes pour arrêter des mesures pouvant aller jusqu’à la sanction de la politique
économique des États membres.
Mises en oeuvre avec discernement, car aucun corpus de règles ne peut, de facto, embrasser
la totalité du réel présent ou à venir. Cela signifie notamment que la Commission
européenne ne doit pas hésiter à agir sur la base de toutes les marges de flexibilité inscrites
dans le Pacte pour faire face aux défis d’une période que certains économistes qualifient
sans concession de « stagnation séculaire ». Sa communication publiée en janvier 2015
va dans ce sens, puisqu’elle y indique que les règles doivent être interprétées en faveur de
l’investissement et que les contributions des États membres au Fonds européen pour les
investissements stratégiques seront considérées comme neutres au regard du Pacte. Cette
interprétation pourrait être amplifiée, en alignant par exemple les dispositions prévues
dans les bras préventif et correctif du Pacte.

 

***
Disposer de règles compréhensibles, intelligentes et utilisées avec la souplesse qu’exigent
les aléas du réel est un pré-requis au partage équitable des responsabilités budgétaires au
sein de l’Union. Cela reste néanmoins insuffisant pour élaborer la politique économique
optimum. Comme les États membres, l’Union a besoin de mettre en oeuvre les bonnes
réformes structurelles. Dans un contexte où l’ambiguïté créatrice a cessé d’être fructueuse,
il y a urgence à mobiliser toutes les énergies sur ce long chemin en mesurant les contraintes
de l’exercice : un État souverain est d’autant plus enclin à bouger que la réforme proposée
coïncide avec ses intérêts bien compris. C’est ainsi que l’on pourra concilier le chemin
vers une véritable UEM avec l’ambition des États membres.
Toutes ces améliorations ont pour atout de pouvoir être assimilées à court terme, aussi
rapidement que la Troïka a pu être attelée. Toutefois, contrairement à cette dernière dont,
en passant, la substitution par un mode d’assistance financière plus démocratique, sans
intervention de la BCE s’impose, elles augmenteront le potentiel économique de l’Union,
accéléreront son redressement et ranimeront la confiance que les citoyens peuvent avoir en elle.
De surcroît, elles doivent préparer les prochaines étapes que l’UEM a besoin de franchir
pour sortir de l’ornière et se prémunir des chocs systémiques, parcours que les présidents
de la Commission européenne, du Conseil européen, de l’Eurogroupe, de la BCE et du
Parlement européen ont reçu mandat de baliser.

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